证据充分、证据链完整闭合原则。即在定性处理该类案件时，将证据充分、证据链完整闭合作为基本前提。

　　“一事不二罚”原则。即在定性处理该类案件时，既要厘清同一行为、连续行为、继续行为、牵连行为的联系与区别，又要甄别案件涉及行为能否归于法律意义上的“一事”。

　　对开具大头小尾发票行为的定性建议
　　基于以上原则，笔者对开具大头小尾增值税普通发票案件定性处理提出以下建议。

　　对开具大头小尾增值税普通发票行为，不应一律定性为虚开发票。鉴于发票具有的重要商事凭证和财务报销凭证的特征，应以发票联内容与实际业务是否相符为依据进行定性处理。纳税人开具的发票联具有下列情形之一的，应理解为发票管理办法规定的“虚开发票”行为，定性为“虚开发票”并进行处理：没有真实货物交易或没有提供真实的应税劳务而开具增值税普通发票的；有真实货物交易或提供了真实应税劳务，但开具发票联上的品名、数量或金额与实际货物交易或提供劳务的品名、数量或金额不一致，对不一致部分定性为虚开发票；有真实货物交易或提供了真实应税劳务，但开具的发票联是由第三方或其他纳税人代开。

　　对于虚开增值税普通发票的纳税人，应参照《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）的补充规定》中的相关标准，将达到追诉标准涉嫌犯罪的向公安机关移送；没有达到追诉标准的，按发票管理办法等行政法规的相关规定处理。另外，要对纳税人开具的发票数量和金额同时取证，并了解其是否为5年内因虚开发票行为受过行政处罚2次以上。

　　开具大头小尾增值税普通发票导致其他单位或者个人未缴、少缴或者骗取税款的，由税务机关没收相关违法所得，并处未缴、少缴或者骗取税款1倍以下的罚款。

　　对于通过开具阴阳票隐瞒收入者，应定性为偷税行为，并按有关规定进行处罚。另外，应对开票方和受票方同时取证。

　　对于虚开增值税普通发票者，不管其是否偷税，是否导致其他单位或个人未缴、少缴或骗取税款，应在对其进行定性处理的同时，单独对其发票违规行为进行处罚。

　　对于没有虚开增值税普通发票者，不管其是否偷税，是否导致其他单位或者个人未缴、少缴或者骗取税款，其开具大头小尾增值税普通发票的行为与其他违规行为应理解为行政处罚法规定的“一事”，应在进行定性处理的同时，不再单独对其发票违规行为进行处罚。

　　对开具大头小尾发票的管理建议
　　针对开具大头小尾增值税普通发票问题，笔者提出以下管理建议。

　　完善各类涉税票据的管理法规。目前我国的涉税票据包括增值税普通发票、专用发票、财政专用收据、其他票据等诸多种类，各有使用和管理规定，归属多个部门管理，很难管理到位。建议建立全国统一的涉税票据管理制度，简并涉税票据种类，规范涉税票据开具和使用，统一票据检查和处罚标准。

　　建立和完善统一的涉税行政法规解释制度。发票管理中，之所以出现不同部门、人员对同一个法规条款有不同理解、不同应用的现象，原因在于涉税法律解释制度缺失。目前我国的涉税行政法律解释，主要通过上级口头解释、12366人员答复、基层主管人员揣摩和各级领导行政决定等途径，造成涉税法规解释缺乏权威性和规范性，不被司法机关采信而导致执法风险。建议借鉴司法解释制度，建立税务机关涉税行政法规解释制度。这既涉及立法部门授权，也涉及机构、人员等复杂问题，可先从一定层级税务机关做起，对同一项法律的执行口径在一个地区得到统一。

　　建立增值税普通发票信息采集比对预警机制。借鉴增值税专用发票防伪税控系统运行经验，对增值税普通发票信息实行采集比对。相对专用发票，增值税普通发票采集呈现户数多、成分杂、成本高、内容广、难度大的特点，可先在一个地区试点，待技术成熟再逐步推广。

　　尽快完善增值税普通发票查询鉴定机制。目前的发票查询鉴定机制存在查询不便、实质内容较少、真假票难以鉴定等问题，严重制约了增值税普通发票验证工作的开展，应尽快着手完善相应机制。

　　在县级以上税务机关建立专职发票管理和检查处理机构，负责对各类发票进行专业化管理和日常检查处理。

　　简并增值税普通发票种类，大力推行网络发票。

　　畅通行政司法部门间打击增值税普通发票违法犯罪的渠道。目前，税务机关打击增值税普通发票违法犯罪工作存在检查难、取证难、处理难、移送难等诸多难题，很多工作需公安部门提前介入才能继续开展。但行政部门之间、行政司法部门之间配合渠道不畅。例如，由于税务稽查部门执法权限限制，发现违法线索后，若公安机关不提前介入，只要纳税人不配合，检查取证工作就难以为继，没有证据就无法处理结案。而公安机关限于立案标准的限制，基本没有提前介入增值税普通发票案的可能，也不能接受未结案件的移送工作。这种互为前提的“梗阻”，直接影响了普通发票违法犯罪案件的查处。

　　作者：郑州市国税局稽查局副局长