青岛市地方税务局公告2012年第2号青岛市地方税务局税收规范性文件制定管理办法

　　第二条本办法所称税收规范性文件，是指青岛市地方税务局(以下简称市局)依照法定职权和规定程序单独或者牵头会同有关部门制定并公布的，涉及不特定的纳税人、扣缴义务人及其他税务行政相对人(以下简称税务行政相对人)权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力，并在一定时期内能够反复适用的，作为税务管理依据的文件。
以下文件不属于本办法所称的规范性文件：
(一)单纯转发的文件；
(二)规定市局及所属地税机关的人、财、物等事务的文件；
(三)规定单纯税务机关内部管理性文件(不包括含有对税务行政相对人权利、义务有影响的内容)；
(四)各类年检、申报、统计、调查和报表等一次性的文件；
(五)按照《税收个案批复工作规程(试行) 》(国税发[2012]14号)作出的税收个案批复；
(六)仅涉及特定税务行政相对人作出的减税免税批复、税务处理决定等文件。

　　第三条税收规范性文件的立项、起草、审核、决定、公布、解释、备案、清理等工作，适用本办法。

　　第四条税收规范性文件应当符合法律、法规、规章及上级税收规范性文件的规定，坚持公开、统一、效能的原则，并遵循本办法规定的制定规则和制定程序。
法律、法规、规章及上级税收规范性文件已有明确具体操作性规定的，不再制定税收规范性文件或者不作重复性规定。

　　第五条属于本市税务机关管理权限，且有下列情形之一的，可以制定税收规范性文件：
(一)法律、法规、规章或者上级税收规范性文件对某一方面的税收政策尚未作出明确规定，或者虽有规定但是规定不具体、不便操作；
(二)法律、法规、规章或者上级税收规范性文件授权制定规范性文件。
税收规范性文件不得设定税收开征、停征、减税、免税、退税、补税事项，行政许可，行政审批，行政处罚，行政强制，行政事业性收费以及其他不得由税收规范性文件设定的事项。

　　第六条市稽查局、征收局、各分局、各市地税局需制定税收规范性文件的，应当提请市局制定。
市局及市局所属地税机关的内设机构、派出机构、直属机构和临时性机构，不得以自己的名义制定税收规范性文件。

　　第二章制定规则

第七条税收规范性文件可以使用“办法”、“规定”、“规程”、“规则”等名称，但不得称“通知”或“批复”.
针对特定税务行政相对人的特定事项如何适用税收法律、法规、规章或规范性文件，拟明确的内容需要普遍适用的，应当按照本办法制定税收规范性文件。

　　第八条税收规范性文件应当根据内容需要，明确制定目的和依据、适用范围、主体、权利义务、具体规范、操作程序、施行日期或有效期限等内容。

　　第九条制定税收规范性文件，应当做到内容具体、明确，具有可操作性；内在逻辑严密，用语应当规范、简洁、准确；文字和标点符号应当正确、规范。

　　第十条税收规范性文件由市局负责解释、解读。解读稿由市局起草处室(局)按照公文运转流程，与税收规范性文件同步起草、同步报批、同步发布。
市局不得将税收规范性文件的解释权授予市局内设机构或市局所属地税机关。

　　第十一条税收规范性文件不得溯及既往，但法律、法规、规章及上级税收规范性文件有明确规定以及为了更好地保护税务行政相对人权利和利益的除外。

　　第十二条税收规范性文件应当自公布之日起30日后施行。
对公布后不立即施行有碍执行的税收规范性文件，可以自公布之日起施行。
对规章或上级税收规范性文件做出补充规定的税收规范性文件，施行时间可与规章或上级税收规范性文件的施行时间相同。

　　第三章制定程序

第十三条制定税收规范性文件实行年度计划制度。市局业务处室(局)应当于每年12月10日前将下一年度计划送政策法规处立项；需要以市政府以及市政府办公厅名义制定规范性文件的，应当于每年11月20日前将下一年度计划送政策法规处立项。确需在当年临时增加的项目，起草处室(局)应当向政策法规处提出计划外立项申请。
税收规范性文件年度计划应当包括规范性文件名称、制定必要性、依据、拟规范的主要内容、拟确立的主要制度和送交时间等。

　　第十四条税收规范性文件由业务处室(局)负责起草；内容涉及两个或者两个以上处室(局)的，由市局负责人指定牵头起草处室(局)。

　　第十五条起草税收规范性文件的内容涉及其他部门职责或者与其他部门工作关系紧密的，应当充分征求有关部门的意见，必要时进行会签或者与有关部门联合起草。

　　第十六条起草税收规范性文件应当深入开展调查研究，起草处室(局)根据实际需要负责征求市局内部相关处室(局)、基层地税机关、局外相关单位、税务行政相对人和有关专家等各方意见。必要时，起草处室(局)应当邀请政策法规处一并听取意见。

　　第十七条听取意见可以采取书面、网上公开征求意见或召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。征求意见可视规范性文件制定过程多次反复进行。
网上征求意见可以通过市局互联网官方网站(http://www.qdds.gov.cn)进行。

　　第十八条凡涉及青岛市重大税收政策以及对税务行政相对人重大利益调整内容的规范性文件，适用重大行政决策程序的规定。

　　第十九条起草税收规范性文件应当载明有效期。税收规范性文件有效期为3年至5年；标注“暂行”、“试行”的税收规范性文件，有效期为1年至2年。
起草税收规范性文件，应当明确列举因该文件施行而失效或者废止的文件的名称、文号及条款。

　　第二十条对市局与其他部门联合转发上级税收规范性文件需要作出补充规定，以及市局代市人大、市政府起草的涉税文件，处室(局)应当将起草文本送交政策法规处进行合法性审核。

　　第二十一条形成起草文本后，起草处室(局)应填写《税收规范性文件提请审核通知书》(附件1)，将起草文本送交政策法规处进行合法性审核。

　　第二十二条起草处室(局)将起草文本送交审核时，应一并提供下列材料：
(一)起草说明。起草说明应包括制定目的、必要性、可行性、制定依据(包括法律、法规、规章及上级税收规范性文件以及外地有关参考资料)、起草过程、会签意见、公开征求意见和举行会议的有关材料及采纳情况、对起草文本主要问题的不同意见和协调情况、与以往文件或条款的替代关系及起草文本主要内容说明。
(二)解读稿。主要包括文件出台的背景、意义，文件内容的重点、理解的难点和落实的措施要求等。解读稿的形式一般为问答式，设问的角度要考虑税务行政相对人的需求和社会各界容易产生的不同理解。解读稿的语言文字要通俗易懂，避免过于专业化和公文化。

　　第二十三条政策法规处合法性审核起草文本，应当重点审核以下内容：
(一)是否与法律、法规、规章和上级税收规范性文件相抵触，是否与其他规范性文件协调、衔接，是否符合法定权限和程序；
(二)是否符合本办法第二章有关制定规则的要求，是否符合立法技术规范、法律逻辑是否严谨；
(三)是否在起草过程中充分听取并妥善处理相关各方的意见；
(四)是否与本市的实际相符合，是否具有可行性；
(五)需要审核的其他内容。

　　第二十四条政策法规处应当认真研究各方意见和相关问题，7个工作日内制作《税收规范性文件审核意见书》(附件2)，根据不同情况提出审核意见：
(一)认为起草处室(局)应当补充听取意见，或者对已征求的重大分歧意见采纳情况没有合理说明的，退回起草处室(局)补充听取意见或作出进一步说明；
(二)认为起草文本存在问题，经协商不能达成一致意见的，提出书面审核意见；
(三)认为起草文本没有问题的，提出无异议审核意见。

　　第二十五条对审核中存在不同意见且经过协商仍存在意见分歧的起草文本，政策法规处应当将书面审核意见和起草文本及解读稿一并退回，由起草处室(局)将各方意见、理由及相关材料报局领导进行协调或裁定。

　　第二十六条经政策法规处审核无异议，或者虽有不同意见但经过协商已与起草处室(局)达成一致的，起草处室(局)对起草文本进行修改形成会审稿后，按程序提报市局局长办公会议集体研究讨论，通过后按公文处理程序经办公室核稿，由局领导签署。
未经政策法规处审核的税收规范性文件及解读稿，办公室不予核稿，局领导不予签署。

　　第二十七条税收规范性文件自局领导签署之日起5日内，由政策法规处负责提报市政府法制机构审查，应当提交下列材料：
(一)《规范性文件登记申请书》(附件4)1份及电子文本；
(二)经局领导及会办单位签署的发文稿纸原件；
(三)规范性文件草案正式文本1份及电子文本；
(四)规范性文件草案制定说明1份及电子文本；
(五)制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和上级规范性文件文本。

　　第二十八条税收规范性文件经市政府法制机构审查，并按规定程序签署通过后予以印发公布。

　　第二十九条税收规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的税收规范性文件无效，不得作为税务管理的依据。

　　第三十条税收规范性文件必须以“公告”文种公布，不得使用“青地税发”、“青地税函”、“青地税×函”、“青地税×复”等文种。
税收规范性文件经市政府法制机构统一登记后，市局在印发税收规范性文件时，必须在公告首页版心左上角第1行顶格用三号黑体字标注统一编制的登记号。

　　第三十一条税收规范性文件由起草处室(局)负责在市局办公系统发布，纳税服务中心负责在市局互联网官方网站发布。市局办公系统发布后，起草处室(局)应将纸质正式文件(一式六份)提交政策法规处。
政策法规处负责将已正式发文的税收规范性文件报市政府法制机构通过市政府公报、市政府网站统一公布，同时在《青岛市地方税务局税务公报》、本市公开发行的报纸上刊登。

　　第三十二条起草处室(局)和政策法规处应当及时跟踪了解税收规范性文件的施行情况，对反映问题的文件，应当及时进行分析、评估，并研究提出处理意见。
基层地税机关在税收执法过程中发现税收规范性文件存在以下问题的，应及时向市局报告：
(一)违反上位法规定，或与法律、法规、规章以及上级规范性文件存在冲突的；
(二)没有反映客观实际情况、不能解决实际问题，或者所调整的社会现象发生重大变化的；
(三)难以操作执行的；
(四)含义模糊，需要加以解释或明确的；
(五)存在空白，需要进行补充规定的；
(六)实践中反映突出的其它问题。

　　第三十三条市局所属地税机关如需制定税收规范性文件，应向市局提起申请，填写《制定税收规范性文件申请表》(附件3)，经业务处室(局)审核同意并报主管局长批准后，负责文件的起草工作，按本办法规定的制定规则和程序制定税收规范性文件。

　　第四章文件备案及异议处理

第三十四条税收规范性文件发布之日起30日内由政策法规处向国家税务总局、山东省地方税务局、市政府法制机构报送备案，于每年年度终了后1个月内向上一级税务机关报送本年度发布的税收规范性文件目录。

　　第三十五条报送备案税收规范性文件，应当填写《税收规范性文件备案报告表》(附件5)，并报送税收规范性文件的纸质正式文件及电子文本。

　　第三十六条税收规范性文件超越权限，违反法律、法规、规章及上级税收规范性文件的规定，或者其规定明显不适当，上一级税务机关责令限期纠正的，市局应当按期纠正，并于责令纠正期限届满之日起30日内，由政策法规处将处理情况报告上一级税务机关。

　　第三十七条税务行政相对人认为市局制定的税收规范性文件违反法律、法规、规章或上级税收规范性文件规定的，可以向市局或市政府法制机构书面提出审查的申请，也可以向山东省地税局书面提出审查的申请。税收规范性文件异议处理事项包括：
(一)同法律、法规、规章相抵触或者不符合上级规范性文件规定的；
(二)没有法律、法规、规章和上级规范性文件的规定，作出损害税务行政相对人权利或者增加其义务的规定的；
(三)超越职权制定的；
(四)依照法律、法规、规章和上级规范性文件的规定，认为税收规范性文件有其他违法情形的。

　　第三十八条税务行政相对人向市局书面提出审查的，应当由政策法规处在5日内进行审查，决定是否受理。
市局应自收到申请之日起60日内作出处理；情况复杂不能在规定期限内处理完毕的，经局领导批准，可以适当延长，但延长期限最多不超过30日。处理结果应当书面告知申请人。

　　第三十九条业务处室(局)应积极协同政策法规处办理税收规范性文件异议处理事项，并按照规定时限向政策法规处提交审查意见。

　　第五章文件清理

第四十条税收规范性文件有效期届满，文件自动失效。
税收规范性文件有效期届满前6个月，业务处室(局)认为有必要继续实施的，向政策法规处提出理由和具体依据，由政策法规处进行评估，提报市政府法制机构，重新登记、编制登记号、发布；需要修订的，按照税收规范性文件制定程序办理。

　　第四十一条市局应当对税收规范性文件进行清理。清理采取日常清理和定期清理相结合的方法。

　　第四十二条日常清理由业务处室(局)负责。业务处室(局)应当根据立法变化及税收工作发展需要，对税收规范性文件随时进行清理。

　　第四十三条定期清理按国家税务总局统一部署，每两年开展一次。政策法规处负责牵头组织，业务处室(局)分工负责。
业务处室(局)应当在规定期限内列出需要清理的税收规范性文件目录，并提出清理意见；政策法规处应当对业务处室(局)提出的文件目录及清理意见进行汇总、审核。

　　第四十四条对清理中存在问题的税收规范性文件，应进行处理：
(一)对存在以下情形的，宣布失效：
1.执行时间过期；
2.调整对象灭失。

　　(二)对存在以下情形的，宣布撤销或废止：
1.违反上位法规定；
2.已被后文废止。

　　(三)对存在以下情形的，予以修订：
1.与本机关税收规范性文件相矛盾；
2.与本机关税收规范性文件相重复；
3.存在执行漏洞或者难以操作。

　　第四十五条市局应当及时公布日常清理结果，并在定期清理结束后统一公布现行有效、失效、撤销、废止的文件目录或条款。

　　第六章附则

第四十六条解释、修改或废止税收规范性文件，参照本办法的有关规定执行。

　　第四十七条本规程自2012年8月15日起施行，有效期至2016年12月31日。《转发省局〈转发〈国家税务总局关于印发<税收规范性文件管理办法(试行)>的通知〉的通知〉的通知》(青地税发[2006]49号)、《关于印发〈青岛市地方税务局税收规范性文件有效期和定期清理暂行办法〉的通知》(青地税发[2007]229号)同时废止。

《青岛市地方税务局税收规范性文件制定管理办法》解读稿

　　《青岛市地方税务局税收规范性文件制定管理办法》（以下简称“《管理办法》”）已通过市法制办审查，将于2012年8月15日起施行。这一管理办法的施行，不仅是依法开展地税工作的重大举措，也是地税部门依法行政的标志性进步。现将其主要内容解读如下：

　　一、为什么要制定《管理办法》？
青岛地税局自2003年开始对税收规范性文件的制定进行规范，制定了《税收规范性文件审核暂行办法》（青地税发[2003]93号），2007年制定了《税收规范性文件有效期和定期清理暂行办法》（青地税发[2007]229号），在税收规范性文件审查、制定程序、有效期和定期清理方面积累了一定经验。但在具体过程中还是发现一些问题，如：个别税收规范性文件的制定没有经过深入调研、科学论证和必要的协调；个别税收规范性文件制定时缺乏严格的程序规定，没有经过集体讨论甚至没有经过法制机构审核，导致税收规范性文件之间产生相互矛盾现象。税收规范性文件上承税收法律，下接具体征管活动，是依法行政的重要平台。只要具备规范性文件的适用条件，就要受规范性文件约束，所以，制定税收规范性文件既关系到维护税法的统一性和完整性，又直接影响到纳税人的利益。在此背景下，青岛地税局按照有关规定制定《管理办法》，十分必要且意义重大。

　　二、《管理办法》主要包括哪些内容？
《管理办法》共四十七条，分总则、制定规则、制定程序、文件备案及异议处理、文件清理和附则六大章，对税收规范性文件的立项、起草、审核、决定、公布、解释、备案、异议处理和清理等进行了规范。

　　三、《管理办法》的适用范围是什么？
《管理办法》第二条明确了适用范围。税收规范性文件是指市地税局依照法定职权和规定程序单独或者牵头会同有关部门制定并公布的，规定纳税人、扣缴义务人及其他税务行政相对人（以下简称税务行政相对人）权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力，并在一定时期内能够反复适用的，作为税务行政管理依据的文件。同时明确了以下文件不属于规范性文件：单纯转发的文件；规定市局及所属地税机关的人、财、物等事务的文件；规定单纯税务机关内部管理性文件（不包括含有对税务行政相对人权利、义务有影响的内容）；各类年检、申报、统计、调查和报表等一次性的文件；按照《税收个案批复工作规程（试行）》（国税发[2012]14号）作出的税收个案批复；对税务行政相对人具体事项作出的减税免税批复、税务处理决定等文件。

　　四、青岛市区（市）地方税务机关有无制定权？
总局20令规定，县税务机关在明确授权前提下可以制定税收规范性文件。从青岛市执行总局20令的两年时间来看，各基层局都没有制定税收规范性文件。《管理办法》第六条明确规定，各基层局需制定税收规范性文件的，应当提请市局制定。实际上取消了青岛市区（市）地方税务机关税收规范性文件制定权。

　　五、税收规范性文件起草有什么要求？
文件起草是制定税收规范性文件的基础环节，是提高规范性质量的重要保证。因此，《管理办法》对起草过程作出了详细规定。一是规定了起草责任单位和方式。第十四条规定：税收规范性文件由业务处室（局）负责起草；内容涉及两个或者两个以上处室（局）的，由市局负责人指定牵头起草处室（局）。二是规定了多层次的征求意见内容。听取意见在原来书面反馈、座谈会、听证会等形式的基础上，增加了网上公开征求意见和听取专家意见方式。三是新增加了文件解读环节。根据《国家税务总局办公厅关于进一步做好税收政策解读工作的通知》（国税办发[2012]4号）要求，按照谁制定谁解读的原则，将正式文本和解读稿一并提交政策法规处审核。

　　六、税收规范性文件如何进行审核？
审核是提高税收规范性文件质量、维护法制统一的关键环节。《管理办法》一是明确了审核机构和审核内容。第二十一条明确政策法规处为审核机构。第二十三条规定了政策法规处进行合法性审核的内容：是否与法律、法规、规章和上级税收规范性文件相抵触，是否与其他规范性文件协调、衔接，是否符合法定权限和程序；是否符合本办法第二章有关制定规则的要求，是否符合立法技术规范、法律逻辑是否严谨；是否在起草过程中充分听取并妥善处理相关各方的意见；是否与我市的实际相符合，是否具有可行性；需要审核的其他内容。二是明确了处理分歧的工作方式。对审核中存在不同意见且经过协商仍存在意见分歧的起草文本，政策法规处应当将书面审核意见和起草文本及解读稿一并退回，由起草处室（局）将各方意见、理由及相关材料报局领导进行协调或裁定。经政策法规处审核无异议，或者虽有不同意见但经过协商已与起草处室（局）达成一致的，起草处室（局）应提交局长办公会议集体研究决定，通过后按公文处理程序经办公室核稿，由局领导签署。未经政策法规处审核的税收规范性文件及解读稿，办公室不予核稿，局领导不予签署。三是强调了如何向市政府法制机构提交审查的工作要求。第二十七条规定了向市政府法制机构进行税收规范性文件审查，应当提交的各项材料。

　　七、税收规范性文件是否实行“三统一”制度？
为了控制规范性文件的数量和规范发布形式，避免规范性文件过多过滥以及公布形式复杂的问题，根据《山东省行政程序规定》的“三统一”制度，即“制定规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据”.《管理办法》第二十九条、三十条、三十一条对地税机关如何实行“三统一”制度作了详细规定。

　　八、《管理办法》对异议处理、定理清理及有效期制度是如何规定的？
《管理办法）》吸收了《山东省地方税务局税收规范性文件异议处理办法（试行）》（鲁地税发[2009]57号）关于异议处理的规定（第36-39条）。保留了《青岛市地方税务局税收规范性文件有效期和定期清理暂行办法》（青地税发[2007]229号）关于文件有效期和定期清理的有关规定，将税收规范性文件从制定到实施直至废止或失效，形成了一个完整的管理过程。

　　相关附件：
附件1、税收规范性文件提请审核通知书等

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