土地财政模式适用于城市化的加速阶段,财产税模式适用于城市化的稳定阶段,好的模式是能适应不同阶段主要矛盾的模式

　　8年前,房地产高潮刚刚出现,我在中央电视台的一个节目里,提出尽快开征财产税（也称物业税、不动产税或房地产税）。由于那时财产税的话题几乎没有人关心,为了引起重视,我将财产税的开征与压低住宅价格挂钩,提出通过开征财产税压低房价,降低居民购房负担。尽管当时的确起到了引起争论“吸引眼球”的效果,但现在回想起来,把房价与财产税挂钩,确有误导之嫌。房价与财产税有密切关系是毫无疑问,但财产税的经济学含义和社会意义远不止于此。在房地产税已经呼之欲出的今天,我们对财产税的本质并没有多少了解。

 　财产税的本质

　　我们为什么要征收财产税？对这个问题的回答首先要从公共产品提供的商业模式谈起。政府作为一个提供公共产品的“企业”,有着不同的盈利模式。如果我们把行政辖区视作政府经营公共产品的产权边界,那么政府的行为,就是要通过公共产品和服务的提供,获得最大的收益。所谓不同的政治经济制度,都是从属并服务于特定的商业模式。

　　与其他普通商品相比,公共服务提供的最大困难,就在于寻找最优的收费模式。如果一项服务可以逐项计次收费（比如收费的公园、学校、道路、电视）,一般来讲,这类服务不一定非由政府提供不可。在一个社区或行政边界里,有很多公共产品的需求（如教育、卫生、消防、安全、街道,等等）,逐一计算消费不是成本很高,就是技术上不可行。比如,我们很难计算每一个居民消费了多少安全。针对这一类公共产品,一个基本的供给途径,就是向辖区内的居民强制征税。但由于很难显示消费者的真实偏好,在收费上很难做到公允。比如政府提供道路服务,显然不同人使用的多少是不一样的。如果无论男女老幼,统统按一种标准征税,显然是不公平的。但谁使用较多却很难计算,或者计算的成本很高。在实践中,人们发现,土地的价值与附着其上的公共产品和公共服务密切相关。

　　严格地讲,土地价值来自于公共服务收费后的残值。比如说,修建地铁某一区位带来每平方米10元的升值,地铁收费2元,剩余的8元就转变为土地的价值。公共服务体过程收费越低,转移到土地中的财富就越高。而城市化深化从某种意义上讲,就是从社会保险到公共治安的公共服务不断增加的过程,但如何为这些公共服务定价,是一个非常困难的事情。而土地市场可以敏锐反映公共服务综合水平的变化,这就避免了逐一发现公共服务价格以及一对一讨价还价的成本,因此被现代城市政府普遍采用。由于土地里包含的公共服务越来越多,使得城市地价不断上升成为现代城市经济最显著的特征。

　　基于地价的财产税的本质与地租相同,乃是利用市场价格信息为没有收费或收费不足的公共产品外溢价值定价的一种商业模式——公共服务水平越高,直接收费越低,地价就越高,财产税就越高。

　　“中国发展模式”的核心

　　与其他任何产品一样,公共产品的生产成本也是由一次性的固定成本（征地、拆迁、建设）和经常性的可变成本（日常维护管理）两部分组成。例如,一个桥梁或道路,如果要能提供完整的服务,就必须一次建成。但其全部投资,通过过桥费或桥两侧土地升值后增加的财产税来回收,则需要若干年。如何获得初次的原始投资就成为公共产品提供的主要制约。

　　现代的西方国家,大型城市基础设施建设,往往是通过抵押未来收益（如财产税、过桥费）,发行市政债券等金融手段解决的。但这首先需要一个发达的金融市场和足够的信用。而这几条恰恰是发展中国家所欠缺的。在原始资本形成前,拥有城市不动产的居民很少,政府的财产税收入微不足道,城市很难为其基础设施建设寻找到足够的抵押品。抵押品不足直接导致信用不足和金融市场发展缓慢。不动产市场的缺失,进一步限制了融资的规模。这就是为什么世界银行、联合国开发署大力推动发展中国家城市债券融资市场,却进展甚微的原因。

　　中国改革开放初期,既不存在不动产市场,也几乎没有金融市场和地方政府信用（特别是城市土地有偿使用以前）。那么,如何为公共产品的形成（基础设施的建设）筹集到足够的原始资本？1990年代以来,中国的城市改革寻找到一条独特的商业模式,就是建立在传统计划经济遗留的制度资源——垄断土地一级市场基础上的融资方式。1990年代初,土地市场从计划划拨为主转变为允许有偿出让。这就使得过去几十年建设的基础设施,成为可以在市场上定价的公共产品。

　　由于规定城市土地属于国有,个人基本上没有不动产,因此,城市基础设施建设带来的大部分外溢收益,都可以通过地价上升的方式,转变为城市政府资产的增加。即利用计划经济遗留下来的垄断土地一级市场制度（只有政府才能将农业土地转变为城市用途,并且城市土地实行用途管制）,从特区、开发区开始,大规模征用农业用地,通过规划转变用途后,作为抵押品获得融资（包括银行贷款或用部分熟地支付建设成本）,出让配套基础设施（七通一平）的属地,招商引资,工业企业又为城市经常性服务提供经常性税收。可以想象,假设没有垄断的一级土地市场（土地是私有的）,又不收财产税,这部分收益就会完全漏失,无偿为土地所有者分享（也就是经济学上所谓的“免费搭车”）。

　　1998年住房制度改革,催生了对城市公共服务更大的需求,城市土地的价值迅速上升,政府的融资能力进一步提高,房地产市场成为政府部门获得基础设施建设原始资本的主要途径。政府抵押土地权获得土地后不是直接出让给工业,而是出让给房地产先获得一次性收入,然后通过补贴工业使其获得额外的竞争力,并为城市提供就业和持续的税收。

　　在这个模式下,城市地方政府的支出模式,基本上是土地收益支持“发展”（一次性的基础设施投入,如道路、桥梁等）,工商税收用来“吃饭”（经常性的公共服务支出,如医生、教师、警察、干部等公务员的工资及基础设施的日常维护）。显然,在这种机制下,土地收益越高,城市发展越快;对产业支持越大,未来税收就越高,公共产品服务就越发达。这就是现在广受诟病的“土地财政”模式。

　　尽管这一模式存在这样那样的问题（如城乡分隔的户籍制度）,它却是中国经济高速成长的主要动力,也是近年来所谓“中国发展模式”的核心。“土地财政”模式与“标准的”市场模式的差异,乃是在可用制度资源条件下,“路径依赖”形成的自然结果。如果说中国经济在世界上有哪些“核心竞争力”,这一独特的城市化发展模式就是最主要的一个。从历史的眼光看,这一模式堪称中国改革开放以来最伟大的制度创新。

　　“土地财政”回避了地方政府债务市场缺位、政府信用不足的困难,通过土地收益高额回报,地方政府在城市化最困难的阶段筹集了大量资金。而土地收益反过来又支持了产业的发展——正是由于大规模的地方政府补贴,才支持了中国产品超乎寻常的竞争力,才有了大规模的农民工就业,才有了中央财政收入的高速增长,才使得中国城市得以提供远较同等经济水平国家更高水平的公共服务,才维持了现有政治制度所特有的“高效率”。