2015年的“两会”中，一件引人注目的事，就是《立法法》的修改。而围绕着“税率法定”的表达该不该写入修改后的《立法法》，则引发了一场学界、媒体乃至民间的大讨论。有人说这是“惊心动魄的96个小时”。“税率法定”与税收法定原则到底有什么联系？这条原则为什么一定要写入《立法法》呢？
还要从全国人大常委会副委员长李建国的《立法法》修正案三审稿说明讲起。原本在《立法法》修正案的二审稿中，将税收法定原则表述为“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”，这意味着全部的税收要素的相关立法，都要由全国人大审议通过，也就是要制定法律。但是，在三审稿中，虽然在条款编排上将税收法定原则放在重要的位置上，但是这一表述却改变为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”要制定法律。这一变化，大大缩小的税收法定的外延，为今后的行政立法制造了模糊地带，可谓一石激起千层浪。
税收法定原则是一项历史悠久、国际通行的基本法律原则，指导着税收立法、执法和司法，直接规范政府征税权，是保障纳税人权利的核心，堪称税法领域的最高原则。而税种，只是税的名称，不能涵盖纳税对象、计税依据、税率、税收减免等税收要素，而真正体现纳税人负担的，恰恰不是税种本身，而是这些更为具体的税收要素。
以税率为例，税率决定了纳税人税负的轻重，现实中很容易被调整。一旦在《立法法》中没有出现税率法定的表述，那么在实践中，行政机关可能擅自提高或降低税率，这对国计民生的影响颇为深远，对于经济下行明显，而税负又如此庞大的当今中国而言，更是如此。
有人对强调税收法定并不以为然。因为中国这么多种税收，竟然只有三种（个人所得税、企业所得税和车船税），经过了全国人大的立法程序。这种局面形同羞辱。既然人大这么弱势，又怎么能相信它有能力制衡政府收税的冲动呢？既然人大无力制衡政府，即便在纸面上落实了税收法定原则，又有什么用呢？那些为此大声疾呼的专家学者，难道不是迂腐吗？
但不妨重温一下税收法定原则的命运。从国家的征税权力的安排上来看，人大把征税的权力赋权给国务院，国务院又把征税和财政预算的权力赋权给了财政部。权力的层层下放，致使国家诸多新税的开征，人大反而起不了决定性的作用。目前只有个人所得税、企业所得税和车船税这三个税种，经过了全国人大的立法程序。可以说，人大通过授权的方式，把很多《立法法》中人大的权力授权给了行政部门，而过度的授权，必然会致使税收法定原则难以落实，对于政府财政收支的外部监督绵软无力。
但是，除了寄希望于人大发挥作用，中国并没有其他途径能够对政府财政收支形成有效制约。立法权与行政权分立的核心，不在于分权，而在于制衡。世界上任何国家都无一例外地把关乎国计民生的财政预算，置于一定的外在权力监督之下。
还记得2011年，修改个人所得税法时。从2010年11月财政部、国家税务总局和国务院法制办共同起草，到2011年4月向全社会公开征求意见，全国人大常委会法工委收到8万多网民提出的23万多条意见，直到2011年6月全国人大常委会投票通过，历时一年有余，最后将个人所得税的免征额提升到3500元。能够取得哪怕一点点进步，也正是因为个人所得税本身，属于要经过全国人大立法程序的三个税种之一。可以说，正是全国人民代表大会制度的存在，大大制约了行政机关征税的随意性。
公民纳税是为了交换政府的公共服务，因而税收法定是一个法治社会最基本的原则。这正是那些看似迂腐的学者专家们据理力争的全部动力。令人欣慰的是，他们的努力还是起到了作用，《立法法》修正案中，最终把“税率的确定”纳入了范围。
作者为天津财经大学副教授 |
