从当前的经济运行态势来观察，长期积累的结构脆弱性问题越来越严重，经济下行风险越来越明显。用营改增来对冲经济风险是十分有力的举措。营改增不只是有利于短期稳增长，也有利于缓解结构性问题，增强长期增长后劲。就此而言，营改增不能放慢，应加快推进。与此相伴随的是，营改增越是向前推进，其复杂性也随之提高，面临的不确定性问题增多，相应的风险也随之扩大。认清营改增下一步改革中的不确定性问题，管控好营改增可能面临的风险，这是发挥营改增对冲经济风险作用的重要前提。 营改增的不确定性问题及其风险主要在如下几个方面： 一是税基确认的不确定性及税制设计风险。增值税的具体设计难度基于不同的产业而不同。一般地说，对于制造业来说，也就是针对货物的增值税设计相对较易；而对于服务业，针对劳务的增值税设计相对较难。其难就难在税基的确定和抵扣的认定上。从理论上看，税基就是增值额，容易确认，但一旦到具体的行业就变得十分复杂，最典型的莫过于金融服务业。例如银行，既有直接收费的业务，也有间接收费的业务。前者的增值额相对明确，而后者的增值额却很难确定。从事存贷款金融业务，其增值额是利差，但服务对象是存款人和贷款人，无法针对利差来征收增值税并给服务对象开出增值税发票。这在发达国家至今也没有解决好这个问题，通常是采取变通的办法。现在还未实施营改增的行业，如建筑业、金融业、不动产交易等，都是难度较大的行业，其增值额的确认和抵扣认定需要比其他行业多得多的信息，需要大数据的支撑，其中蕴含的不确定性和税制设计风险明显增大。 增值额的确认和抵扣认定与各行业实际税负直接相关，至关重要。在税基确认和抵扣认定上既要统一标准，又要考虑到各行业差异，其难度是不言而喻的。面对不确定性很大的应税项目，通常采取简易计税方法来解决。这也意味着，随着经济结构的高级化，知识经济比重不断提高，增值税的普遍适用性将面临新的挑战。 二是税率统一的不确定性及风险。按照增值税的中性要求，应当减少税率档次，实现基本统一。税率档次越多，意味着不同行业的税负水平不同，而不同行业是相互联系的，甚至是相互融合，行业边界越来越模糊，不同的税率，会产生类似于分设税制的负面效果，妨碍产业结构的合理化和升级。而从现实来看，除了原有的17%和13%两档税率，营改增过程中又根据参与试点行业的实际承受能力增设了11%和6%的两档税率，加上出口零税率和优惠税率，税率档次变得越来越多。实际的做法也是过渡办法，这与增值税中性化的要求却是相悖的。税收的非中性会导致资源配置效率下降，产生效率损失。这种风险值得高度关注。而若要消除这种风险，又面临着另一种风险，要么一些行业的税负上升，企业难以承受，要么大幅度减税，财政难以承受。如何权衡，这本身也是一种风险。
三是税收优惠的不确定性及风险。针对增值税实施税收优惠，其结果与想要达到的目标可能背道而驰。例如，免税，或对生活必需品或服务实行优惠税率。增值税征收是一个链条，免税的结果可能是进项税无法得到抵扣，实际税负是加重了还是减轻了是不确定的。对生活必需品实行优惠税率，是基于穷人承担的相对税负要高于富人的这个假设。这个假设是否成立，取决于许多严格的条件，如税负全部转嫁给消费者、所有收入都用于消费、消费方式是同质的，等等，否则，以税收优惠换来的未必是社会公平。也有研究证明，增值税不是累退的。这至少说明，增值税是否具有累退性，穷人的相对税负是否更重，至今仍是一个不确定性的问题。显然，针对增值税的所谓累退性来实施税收优惠以帮助低收入者的依据是不确定的，其结果就会产生与政策目标背离的风险。 四是征管机构调整中的不确定性及风险。在营改增过程中，征管机构的分工和征管的方式都在变化。营业税原来是地税系统征管，而增值税是国税系统征管，营改增则会打破国税和地税之间原有的分工，原由地税系统承担的征管工作移交给国税系统，这个移交过程会引发诸多的不确定性和征管风险。此外，对货物征收增值税已有成熟的一套做法，而对服务征收增值税则有许多东西需要重新探索，过去的经验并不能派上用场。正如前面所说的，服务业的增值额确定和抵扣的确认难度远远超出制造业，需要更多复杂的信息，征管方式面临着新的挑战。 征管是税收制度的实施，征管的有效性决定了税收制度运行的有效性。纸面上的税收制度能否真正转化为实际的税收制度，征管是关键。在这个意义上，征管的风险实际上是税收制度能否有效执行的风险。显然，一个不能有效执行的制度是没有意义的。就营改增而言，征管风险事关营改增的成败。 五是营改增引发的财政风险变化。根据静态估算，营改增到位后的减税规模约达9000亿元，大规模减税虽然有利增强经济增长后劲，但会扩大财政的短期风险。尤其是在经济增长趋缓导致财政收入增长快速回落的条件下，营改增减税与经济放缓减收同时出现，意味着两种风险叠加在一起，会造成财政风险扩大。其表现出来的结果可能是短期内赤字加大、债务增加。有意识地主动扩大财政风险，支持营改增，激活经济社会活力，促进产业转型升级，符合战略目标。但长期与短期怎么结合、分寸如何拿捏，需要高度重视，不可掉以轻心。 六是营改增引致的地方行为不确定性及风险。营改增引发出地方税的构建问题。营业税是地方重要税种，改成增值税之后，地方稳定的税收收入何来？是调整增值税分享比例还是把其他税种划给地方，这不只是给地方多少税收的一个数量概念，而是涉及构建什么样的地方税体系。这是因为，不同的地方税体系对地方政府行为产生的影响不同。从我国现阶段的要求来看，地方政府职能转变应当与经济发展方式转换、扩大消费的战略方向一致。从这个角度分析，我国的地方税应当主要以消费为税基，而不是相反。营业税、分享的增值税是当前地方税收收入主要来源，但其税基都是落在生产上。显然，这是不利于转变经济发展方式和扩大消费的。如何使地方税既满足地方财力的需要，又能正确地引导地方政府行为方向，是营改增引发出来的一个重大问题，也是纠正现有地方税偏差的一个机会。但这个机会是不确定的。把握好了这个机会，那就是机遇；若是没把握好，那就是巨大风险。 要应对上述六大不确定性问题及其风险，必须改变传统的确定性思维方式和线性的认知方式，要有应对营改增下一步改革风险的充分准备，包括知识准备、方案准备、纠错准备、承受不良后果的准备等等，避免无风险准备所导致的措手不及和忙乱应对。这既是管控好营改增风险，保证营改增顺利推进的条件，也是发挥营改增对冲经济风险作用的基本前提。 |
