几年前我刚入职的时候，在办税大厅从事过一年多的代开发票义务，那时我所在的地方，国地税尚未设置联合办税大厅，也未实行代开发票涉及税费的委托代征，纳税人申请代开发票要在国地税以及银行之间跑，但因为国地税和银行距离较近，所以也很少听到多大的抱怨，似乎大家都已经习惯了这种流程。如今，我们这里都建立了综合性的行政服务中心或者国地税联合办税大厅，两家窗口毗邻，变得更加方便。但是，各地情形并不统一，在一些特大城市，如果没有联合大厅且不实行委托代征的情况下，纳税人就可能就会产生比较强烈的负面情绪。59号公告的出台，可以说解决了这个问题，虽然来得有点迟，但还是令人欣喜。 

但是，在代开实践中的一些细节问题上，向来存在较大分歧，比如：纳税人来国税申请代开发票，是否交了增值税即可开出发票？国税局是否有义务帮地税局督促纳税人先结清地税税费？对于纳税人的代开申请，税务机关是否有实质审查的义务？窗口人员是否有责任审核交易的真实性？如果事后证明业务是虚假的，窗口人员是否承担相应责任？ 

在我看来，之所以产生上述诸多争议，根本原因在于对税务机关为纳税人代开发票行为的性质界定不清，申言之，不少税务干部对于纳税服务的定位还存在困惑。 

作为一个法学出身的毕业生，我总是习惯于用类型化思维去考虑问题。但一直琢磨不透的是，在行政法上，税务机关的代开行为到底属于何种行政行为？根据《国家税务总局关于加强和规范税务机关代开普通发票工作的通知》（国税函〔2004〕1024号）的定义，代开发票是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。从这个定义可以看出，它不是行政许可、不是行政确认、不是行政命令、不是行政处罚、不是行政委托、不是行政裁决、不是行政奖励、不是行政给付，那么，它到底是什么？之前我有个底气不足的推测：它根本不属于具体行政行为，更接近民事法律上的受托行为。 

如果这个推测成立的话，那么其他几个争议也有了答案：既然不是执法，而是一种服务，那么纳税人应当对申请事项的真实性与合法性负责，申请流程和资料不能搞得太复杂，应该尽量简化，税务机关不应该有实质审核职责，应当强化事中监管和事后打击力度，窗口人员也不应对纳税人的虚开行为承担责任。 

但是，1024号文件却规定了纳税人申请代开时应当提供付款方（或接受劳务服务方）对所购物品品名（或劳务服务项目）、单价、金额等出具的书面确认证明，这就有了点实质审核的味道。事实上，这种资料的提供，意义不是太大，一是合同很容易造假，二是很多小额交易本就不存在书面合同，三是等于把窗口人员套进去了，因为你收了这么多资料，还不能保证义务真实性，道理上说不过去呀。 

59号公告印证了我的猜测，它原则上取消了报送合同的要求，简化了操作流程，最直接的意义在于，将流程与政策配套衔接，方便了纳税人办税，还权责于纳税人，减轻了窗口人员审核风险。 

按照59号公告流露出来的意思，纳税人应对业务真实性全权负责，窗口人员只需形式审查，交了税就可以开出发票，哪怕事后查明业务是虚假的，窗口人员也不必承担单纯由代开行为产生的不利后果。当然，尽管是一种服务，但纳税人申请代开时，身份证件还是要提供的，这个是最为基本的要求：合同、公章等事项可能真假难辨，但身份证和税务登记证造假的可能性很小，窗口人员至少得确认代开申请人是谁，总不能在对方是谁都不知道的情况下，就稀里糊涂接受委托了。 

总之，纳税服务正在向着它本来应当扮演的角色回归。