与企业重组中的企业所得税政策针对法人股东规定递延纳税不同,我国目前企业重组中针对个人股东的个人所得税政策仍然实行一般应税处理,违背了税收中性原则和税收公平的要求,也阻碍了企业重组改制的顺利推进。为更好发挥企业重组在优化产业结构和资源配置中的重要作用,未来我国企业重组中的个人所得税政策改革应当秉持促进经济效率、实现高水平公平目标的理念,将个人所得税制与企业所得税制进行统一协调,对个人股东与法人股东进行税务处理时,遵循税制协调一致原则,赋予个人股东递延纳税的待遇。
一、企业重组个人所得税政策发展评述
我国有关企业重组的个人所得税政策,经历了三个发展阶段:第一个阶段为2011年2月《
与经济体制改革相适应,我国不断改革和完善企业重组的企业所得税政策。特别是《
二、现行政策对企业重组交易的障碍:基于案例分析
在实践中的有些案例,由于执行企业重组中的个人所得税政策而导致重组交易税收负担过重,结果是交易不能正常进行,更有甚者,重组交易已经接近完成但到了纳税环节无力承担税款而中途夭折。下面以发生的国投中鲁重组流产一案进行分析。
(一)重组交易安排
作为目标公司的江苏环亚建设工程有限公司(以下简称“环亚公司”),主要经营医疗专业工程、信息化软件开发与系统集成,核心服务是在医疗专业内提供整体解决方案。该公司的控股股东为自然人张惊涛和他的妻子徐放,分别持有目标公司股份55.87%和5.68%,合计持有股份61.55%。收购方为国投中鲁果汁股份有限公司(以下简称“国投中鲁”),是一家上市公司,其控股股东为国家投资开发有限公司。国投中鲁采取定向增发的方式,向环亚公司的股东发行3.04亿股股票,每股价值为6.67元,从而收购环亚公司100%的股权。收购完成后,张惊涛夫妇合计持有国投中鲁33.06%的股份,持股比例超过了原控股股东,成为国投中鲁新的控股股东和实际控制人。[2]
(二)交易税务处理
这是一起典型的上市公司定向增发收购案,在企业重组中属于股权收购。在股东权益的连续方面,收购方采用的全部是自己发行的普通股股票,没有任何非股权支付,符合股东权益连续性要求。在营业的连续方面,收购方收购目标公司100%股权,远大于目前税制要求的50%收购比例,且在目标公司营业方面没有发生重大变化,符合营业连续性要求。总之,该案符合适用特殊性税务处理的条件要求,如果目标公司的股东是法人企业,则可以选择适用特殊性税务处理,享受递延纳税待遇。但该案中的主要控股股东是个人,因而不能适用特殊性税务处理,只能采取应税处理在当期确认所得,计算缴纳个人所得税。
根据
(三)交易障碍分析
事实上,国家这几年陆续出台了系列关于企业重组的税收优惠政策,为目标公司的法人股东提供了优惠政策,大大缓解了重组当事人的税收负担。但是,由于个人股东在企业重组中适用个人所得税规定,而国家并未出台有关与企业所得税相协调的个人所得税同等优惠政策,个人股东不能同法人股东一样享受递延纳税待遇,当期需要确认应税所得,按照20%的税率计算纳税,导致重组中的个人股东在个人所得税方面负担过重。在纳税人没有收到适量现金对价的情况下,一般很难承受税款之痛。正如深圳一家证券公司投行部负责人所言,其所承办的并购重组案例有三分之一因为税负过重而告吹,税收问题成为并购重组交易的“拦路虎”。基于大量并购重组案例被高额税收所阻碍流产,上海证券交易所监事长潘学先建言:“从实践情况来看,虽然有关部门在并购重组方面进行了较大力度的支持与调整,但感觉与实际需求相比仍有很大差距。有必要进一步完善优化现有税收制度,充分发挥税收的激励作用。”[3]
此外,需要指出的是,
三、现行政策的理论审视与分析
(一)计税机制的再审视
很多重组交易的实质是对投资方式、投资结构的改变,卖出股权(资产)者并未退出投资,而是以不同的方式继续投资,且重组交易以股权互换形式实现,产生的现金流很少,甚至为零。
(二)税收中性原则的审查
在国投中鲁重组案中,张惊涛夫妇由于在重组中未收到任何现金,只是接受了国投中鲁的股权,没有能力在当期缴纳2.4亿元的巨额税款。而即使允许在五年内分期缴纳,也可能会逼迫其出售持有的国投中鲁的股票,通过股权变现用于重组交易的完税。如果张惊涛夫妇不得已出售股票,则会降低其在公司的持股比例,甚至于严重影响其对公司的控制权,从而背离了当事人本次重组交易的初衷与愿望。另外,还有一种情形也可能会出现,就是在重组交易后的第五年,纳税人准备出售股票用以完税时,证券市场出现了价格波动,导致股价大幅下跌。这既可能是资本市场的原因,也可能是目标公司自身经营的原因,亦可能是外部投资者对于该公司的投资预期不好等原因,但都属于不可预见原因。此时,纳税人就将面临着两难选择:如果不将部分股票在二级市场变现,就无法获得充足的现金,不能足额缴纳税款,甚至会受到法律制裁。如果将部分股票变现,一方面纳税人有可能会因为持股比例的下降而失去对上市公司的控制权;另一方面由于股价下跌,可能使得股价低于该股票的计税基础,甚至会低于重组前的计税基础,出现再次处置发生“贬值”的可能。而由于现行个人所得税政策没有特殊性税务处理的规定,在所得和损失确认方面存在非对称性,不允许亏损的结转利用,这种投资损失最终只能完全由纳税人承担,个人股东仍需按照股权初次转让时所确定的评估增值纳税。这对纳税人来说不仅非常不公平,也会极大地妨碍并购重组的实施。
在企业重组交易中,设计特殊性税务处理要件需要考虑的核心问题是权益与经营的连续。在具有合理商业目的的情形下,只要满足股东权益连续性与营业连续性两个客观要件,重组当事各方可一致选择采用特殊性税务处理,当期不确认资产或股权的转让损益。这种递延纳税的特殊性税务处理,在企业微观层面上最大限度地尊重了重组当事人的意愿,有效地减轻了其税收负担,有利于重组交易的顺利进行。从国家宏观层面看,企业通过市场机制自愿进行的交易,有利于资源合理配置,促进经济结构调整与产业升级。税制作为一种上层建筑,必须适应生产力的发展,不能因税收制度的原因而阻碍重组交易的实现,影响资源的有效配置。而目前的企业重组个人所得税政策,没有对个人股东给予递延纳税的优惠待遇,违背了税收中性原则,驱使自然人股东不得不调整正常的公司架构,影响生产经营的持续稳定,甚至不能按照合理商业目的参与重组或者不得不放弃重组。如同国投中鲁重组流产一样,导致重组交易的解除,最终影响到整个社会经济资源的合理流动与配置。税收政策对于经济发展不但没有起到有效调节反而起到负面影响。这种税制扭曲纳税人的经济行为,造成经济运行的低效甚至紊乱,不利于发挥税收政策对企业重组的调节与导向作用。而统一适用特殊性税务处理,目标公司的个人股东可以暂时不确认应税所得,而是按照经营需要选择适当的时点变现纳税,最大限度地尊重了市场机制。因此,应当改革目前的个人所得税制度,“中国个人所得税的改革应尽量减少效率损失,具体的制度设计应改善纳税人的有限理性行为使其向理性行为逼近,避免或尽量减少对纳税人经济行为的扭曲,提高税收遵从度。”[6]
(三)税收公平原则的观察
税收公平原则要求国家征税要使纳税人承担的税收与其负担能力相适应,并使各个纳税人之间的负担水平保持均衡。[7]所得税尤为倡导公平原则,课征所得税以纳税人实现的经济利益增加值为计税依据,实行同等交易业务同等税收待遇,而不允许有不合理的差别待遇。如果企业重组在可以适用特殊性税务处理的情形下,目标公司的股东可能既有法人股东,也有个人股东,必须享受一致的税收政策,不可以法人股东享受递延纳税的优惠,个人股东则当期确认应税所得额。这样的不协同处理,必然会导致重组行为的扭曲和不公平。
在国外重组税制通行规则中,企业重组的免税政策并不区分目标公司的股东是法人还是个人。例如法国的重组安排中,在合并交易满足免税并购条件时,即使法人股东放弃免税处理而按照资产处置利得一并纳税时,并不影响递延纳税机制自动适用于自然人股东。[8]在英国,如果个人转让整个企业以换取股份,企业在转让后保持持续经营状态,可以延迟本应征收的股权转让收入。[9]当前,我国鼓励民间投资,含有自然人股东的公司参与企业重组只会越来越多。有所差别的组织形态应在一致的竞争机制下开展公平的经济活动,这是保障经济良性运行的关键。市场化竞争参与的主体多种多样,企业重组涉及的主体已很难只局限于法人的范围,在适应特殊性税务处理下时区分股东形式的不同而给予不同的税收待遇,违背了税收公平原则,必然挫伤自然人投资创业的积极性,也不利于企业结构的多元发展。[10]
从量能课税的角度看,目前的政策对于目标公司的个人股东而言,股权对价并不代表实际现金的流入,这时候如果立刻对日后股权处置时数额并不确定的收益确定纳税义务,重组当事人只有选择出售股权以获取现金的方式,来填补这一税收成本。同时,股权转让中间肯定会牵涉到交易成本,并且可能有的股权交易(诸如创业企业)没有相关的流通市场,会很难进行流转,只得放弃重组。如果适用特殊性税务处理,由于都是股权支付,纳税人并未收到交付税款所需的足额资金,所以允许将确认应纳税所得额递延到收到可缴纳税负之现金或其他财产的时点。税收递延的实质是让纳税人无偿享用税款的货币时间价值,并没有真正豁免其纳税义务,但由于将纳税时间推迟到了未来纳税人可掌控的某一时点,对于舒缓企业重组现金压力、促进战略并购具有十分积极的意义。目前对个人所得税没有特殊性税务处理的规定,若重组活动满足特殊性税务处理条件,个人股东却不能与法人股东一样享受纳税递延。税收待遇的不平等,导致企业进行合理商业活动时税负不同,侵害了纳税人合法节税的权利。
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